未来就业政策应从侧重数量扩张向“数量与质量、速度与结构”并重方向调整，并与开放宏观政策和人口土地等深层改革相配合，保障中国就业和经济整体最终实现成功转型。
　　进入新世纪后，就业问题引起中国决策层更加重视。2002年中共中央、国务院召开全国再就业工作会议，把就业问题看作为民生问题的重中之重。观察研究中国有关现实情况可以发现，中国确实面临极具特色的就业转型难题。

　　中国特色的就业转型
　　第一，作为人口最多的国家，中国有大量新增劳动力需要就业。由于是人口最多的国家，中国在特定发展阶段人口增量、劳动力增量也最大，需要大量工作岗位来满足其劳动力的就业需求。
　　第二，作为最大的发展中国家，中国有大量农村劳动力需要转移就业。发展中国家的普遍规律是农业劳动力比例较高，随着农业劳动力不断转移而持续下降，大量农业劳动力逐步转移会派生出大量非农部门的就业需求。
　　第三，作为曾经实行计划经济的国家，消化旧体制下隐性失业需要创造新就业岗位。计划经济在劳动市场表现的突出特点，是城市国有企业内部存在较多冗员或隐性失业，知青上山下乡运动也部分折射出当年劳动市场隐性失业压力。改革深化和市场机制引入使旧体制下隐性失业逐步显性化，由此产生的大量失业人员需要再就业。
　　所以从以上三个方面看，中国当代经济体制和结构转型，必然会定义性地派生出一个具有中国特色的就业转型历史进程。

　　中国就业转型的特征性事实
　　回头来看，改革开放已走过30余年，中国如何走过和正在经历这一就业转型过程？这一历史过程具有哪些特征性表现？
　　第一个特征事实，是在过去30余年，超过2.5亿农业劳动力逐步转移到城镇非农部门就业。这里仅仅包括所谓农民工转移对象，还没有包括通过上学、参军等其他方式从农村转移到非农部门就业劳动力。一国在30多年间有超过2.5亿农业劳动力转移到城市工作，在迄今为止的人类经济史上应属于绝无仅有。
　　中国农业劳动力转移主体部分称作农民工，这个概念是跟户口制度联系在一起。农民工分为就地打工和外出打工。农民工中外出打工与本地打工占比1985年分别为12％和88％，经不断演变近年大体稳定在36％－37％与63％－64％之间。
　　农业劳动力总量增长看似平稳，但是数据显示，把总量增长变成年度增量还是有较大波动。这个波动与宏观周期波动存在联系。从数据看，因为现在农业劳动力占整个劳动力的比例可能仍然有35％左右（2010年数据），从国际比较经验来看，无论从“四小龙”战后的经验，还是从OECD国家更长时间趋势性的变化数据经验看，这个比例值今后还会下降，今后20年大概会降到接近10％水平。

　　由此可对未来劳动市场变动趋势提出两点判断：
　　一是中国农业劳动力向非农部门转移的趋势性进程仍未结束，至少在未来20年仍将持续推进。即便经济活动人口最终达到峰值，这一因素意味着中国仍需要持续拓宽和增加非农就业以满足转移要求。
　　二是从单维度数量指标看，农业劳动力转移高潮或许已经过去。从年度增量角度来看，2003年-2006年连续四年农民工增量超过1000万人，最高在2004年达到1390万人，这可能是整个历史时期峰值，以后可能难以重复。尽管2010年刺激经济以后又上升到1250万人，去年回落到1000万人左右，绝对规模仍然相当大，也不能排除连续四年超过1000万人以上的水平。不过结合上述数据以及我们实地调查看到的一些地区情况，有理由推测最高峰时期可能已经过去了。
　　另外，目前中国农业劳动力占比可能已略低于35％，如果2010年六普数据公布后这一数据没有很大上调，那么今后再下降二十几个百分点就要逼近发达国家标准形态，从这个角度看，转移最高潮阶段也可能已经过去了。从农业劳动力转移这个发展过程具有规律性结构变动指标看，我们已经取得很大成绩，这一进程未来还会持续相当长时间，最高潮部分或许已经过去，这是构成中国就业转型的第一点特征性事实。
　　第二个特征性事实，是乡村劳动力变动以及非农就业增长速度，都与宏观经济周期涨落具有显著联系。农村劳动力的变动跟宏观周期的关系，最初是宋国青教授注意到的，他曾经尝试由此解释中国转型期通货膨胀机制，可以把它叫做“宋国青观察”。劳动力转移是一个大趋势，长期来讲，一定要转移。但在某个特定时段，或在一个较短期范围，转移规模大小和速度快慢跟宏观经济的周期波动涨落存在显著关系。总需求扩张和经济增长偏快时期，存在显著通货膨胀时期，乡村劳动力减少速度比较快。反过来经济比较不景气时候，经济增长偏弱或相对低迷的时候，乡村劳动力减少速度就会偏慢。
　　如果做乡村劳动力变动与CPI波动关系图，可能也会得到类似结果。汪同三教授讲通胀分为输入性通胀或成本推动型，中国通胀往往跟农产品涨价等成本推动有关。或许也可以这样来解释通胀：总需求扩张拉动了劳动力的转移在短期或者周期范围内过快，导致农产品的供给带来影响，从而影响到农产品相对价格变化。从这个角度来看，也可以把农产品价格的上涨看作是结构性通胀的支持证据，也可以看作是总需求或者宏观影响到农业的供求变化，农产品供求变化，从而影响到农产品价格变化这样一个机制的表现。
　　非农就业变动与宏观经济周期也有比较显著的关系。非农就业趋势性上升是中国经济增长长期的一个特点，但是在短期内与长周期内，它跟宏观经济的涨落有一个显著关系，这个关系是正向的关系，当经济高涨的时候，第一产就业会减少，第二三产就业扩张与宏观经济增长较为吻合。经济增长快，按照奥肯定律或者根据经济学常识，它对劳动力特别是派生需求增长快，所以第二三产就业增长就快。反过来，经济不景气时就慢。
　　第三个特征性事实，是城镇失业率变动凸显旧体制转轨对劳动市场和就业领域的冲击。看中国的就业跟宏观经济关系不能仅仅看失业率，还要更多重视就业情况。西方发达国家成熟市场经济条件下，充分就业时就业总量绝对规模变化较小，宏观经济波动带来就业变化直接表现为失业率变动。中国作为转型经济面临多重特点：农业部门内部难以衡量失业率，农业劳动力趋势转移需要非农就业不断扩大，因而充分就业下非农就业绝对规模仍然会持续扩大。由于中国就业与失业并不存在简单线性关系，因而观察中国就业形势不仅要看失业率，更要看非农就业。
　　中国当前的城镇登记失业率指标是一个有偏的指标，在衡量失业方面存在局限，一个重要局限是没有包含下岗工人。把下岗工人数字算入登记失业后得到的比较综合的调整失业率，虽然仍存在问题，但是其变动能提示一些简单然而重要的中国就业转型的特征性事实。
　　这个事实是，调整城镇失业率无论是对它均值的偏离还是趋势的偏离，都显示在过去30多年先后出现有一小一大两个峰值。数据显示，第一个较小峰值发生在改革开放初期，当时实际失业率比均值和趋势要高一个百分点左右。第二个更大峰值发生在上世纪90年代后期和本世纪初，比趋势值和整个时期平均值高出2个－4个百分点，与上世纪80年代失业率绝对水平比较高出6个－7个百分点。
　　不难理解，这两个峰值背后是两次重大政策和体制调整。一个是随着“文革”后中国政治形势变化，中国决策层规定改变知青上山下乡的体制和政策，几百万知青在很短时间内返回城市。这一政策调整短期带来城镇较高失业率问题。随着上世纪80年代经济搞活和工作岗位增加，几百万失业（当时称作待业）人员很快被消化，上世纪80年代大部分年份城镇失业率较低，显示当时城市就业形势相对宽松。
　　第二个峰值是与国有企业改革有关，上世纪90年代以后经济改革深化直指改革企业制度问题，企业改制从体制转型角度看不可避免，并且对后来中国开放经济表现具有重要支撑作用，但是改制确实导致大量原来企业的员工下岗待业就业。城镇失业率上升2个－4个百分点，大约相当于成熟市场经济国家一次严重经济衰退对劳动市场带来的冲击力度。进入新世纪后，随着新一轮开放经济增长景气展开，这个失业率逐步回落到长期趋势和均值水平。目前中国城镇失业率略高于4％，或许主要是结构性和摩擦性失业，与中国充分就业目标状态应当比较接近。通过艰苦体制改革和经济强劲增长，消化旧体制遗留的大量冗员、隐性失业显性化带来的失业挑战，无疑是中国体制转型面临的最为棘手的难题之一，也是中国经济改革转型最为重要的成就之一。
　　不过回顾这个转型过程也应看到，大量下岗失业职工承担了太多改革阵痛。当时受种种客观条件局限，对企业改革大范围利益受损者未能提供足够补充，这方面遗憾现在可能仍然需要并且可能补救。
　　国有企业改制显然不是帕累托改进，有些人会因此受损失，不过由于改革整体利益大于局部损失，因而从理论上说通过适当补偿使方方面面大体能够接受改革，这基本属于卡多尔改进的情况。问题在于当时政府财政比较窘迫，记得朱基总理在记者招待会曾坦言当时财政是吃饭财政。在吃饭财政条件下，对于解决存量改革需要的补偿问题难免捉襟见肘。当时政府对下岗工人还是采取了很多扶持措施，包括再就业扶持政策以及一定程度补贴，然而由于财力有限力不从心，还是留下一些遗憾。现在政府财力跟过去已经今非昔比，政府可以考虑对当年因为改革利益受到显著不利影响群体，特别是当年下岗失业工人提供追加补贴，回头善后这个转型期遗留问题。
　　第四个特征性事实，晚近时期劳动市场多年出现“民工荒、用工荒、招工难”现象。世纪初以来间歇性“民工荒”已演变成多年持续的“用工荒”和“招工难”现象。城市劳动市场求人倍率从世纪初大约0.6－0.7上升到近年1上下。2012年春节后媒体对各地用工市场报道，更是描绘出“东南西北中，无处不缺工”的不无夸张情景。比如说东南沿海，北京和边疆地区都出现民工荒，甚至新疆、内蒙古这种地方也在说民工相对紧缺。传统的劳动地区输出省份也开始报道有劳动力偏紧现象。“用工荒”、“招工难”之类现象，其真实经济学含义始终是“市场机制为农民工涨工资”，长期效果是倒逼结构调整。从数据来看也很清楚，农民工的工资总体来讲这几年较快增长，去年中国农民工平均月工资超过两千元，上涨20％以上，实际工资大概涨百分之十几。
　　第五个特征性事实，近年劳动市场呈现相对低端员工短缺而较高学历和较高端工种求职困难的结构性特点。最缺工人的十个行业需要的都是相对来讲的低端工人，这与近年劳动市场相对低端员工短缺，较高学历和较高端工种求职困难的结构性特点有关。这样一个特点与有关的数据也是相符的，虽然城市劳动市场总体求人倍率趋势性增长，但是区分教育背景和高低工种的工作岗位求人倍率呈现分化趋势。如2011年城市职介机构低学历组对象求人倍率在1.1以上，高学历组则在0.9上下；较低端工种对象求人倍率在1.2上下，高端工种约为0.9。
　　总体来讲，求人倍率现在是上升的，这与前面提到的民工荒与劳动市场供求关系偏紧相一致，与中国就业形势整体改善以及整个劳动力转移和非农就业扩大趋势也大体一致。但在整体求人倍率上升的背景下存在重要的结构性差异，一是低端工种求人倍率上升更快，高端工种的求人倍率相对比较慢；二是低学历上升快，高学历上升慢，我们讲的招工难实际上还是讲得低端的普工，相对高端劳动力求职可能反而比较困难。这一个原因是跟过去十年内高校毕业生规模扩大四五倍有关，同时跟中国宏观经济增长有一些失衡因素，包括汇率、利率不平衡因素导致的宏观失衡有关。

　　概括与评论
　　改革开放30多年中国就业转型取得了很大成就，其中最关键的有两点：一是释放了旧体制转型过程中带来的失业冲击，特别是国有企业改革带来的冲击；二是依托现代开放经济增长实现了2.5亿原本应属农业劳动力转向非农就业。未来农业劳动力转移进程还将长期持续，但是从单维度数量指标看高潮正在过去。
　　中国农业劳动力的转移规模，非农就业岗位的增长速度，都与宏观经济周期涨落具有显著联系。
　　官方表述就业政策目标包含充分就业概念，但是在中国充分就业有没有一个宏观均衡的基准呢？我们观察的乡村劳动力转移以及非农就业扩张与宏观经济波动关系的经验事实，对认识“充分就业目标宏观均衡基准”在中国的表现形式，对理解中国通货膨胀发生机制以及“奥肯定律”在中国实现方式，都有借鉴意义。
　　非农就业部门多年“民工荒”和“招工难”现象，劳动市场供求近年在高低端和学历分布上的不平衡特点，一方面体现人口和劳动力增长结构变化，另外也折射出中国偏于粗放经济增长方式和开放宏观经济失衡因素的影响。
　　未来就业政策应从侧重数量扩张朝“数量与质量、速度与结构”并重方向调整，并与开放宏观政策和人口土地等深层改革相配合，保障中国就业和经济整体最终实现成功转型。