社会保障“十二五”规划纲要

人力资源社会保障部　发展改革委　民政部　财政部　卫生部　社保基金会

      社会保障与人民幸福安康息息相关，事关改革开放和社会主义现代化事业全局。党的十六届六中全会和十七大提出，到２０２０年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。“十二五”时期是实现这一目标的关键时期，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，编制社会保障“十二五”规划纲要。

      一、发展环境

      “十一五”时期，是建国以来社会保障体系建设发展最快的时期，社会保障制度建设取得突破性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成。公布了《中华人民共和国社会保险法》，修订了《工伤保险条例》。建立新型农村社会养老保险（以下简称新农保）制度并开展试点，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，建立并全面实施城镇居民基本医疗保险制度，新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度和城乡医疗救助制度普遍实施，职工基本医疗保险制度进一步完善。建立和实施农村最低生活保障制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度，完善了灾害救助、临时救助等制度，社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动和志愿服务活动制度化建设取得明显成效。社会保障覆盖范围从城镇扩大到农村，从国有企业扩大到各类用人单位，从职工扩大到灵活就业人员和城乡居民，越来越多的人享有了基本社会保障，并解决了一批历史遗留的突出问题。社会保障水平有较大幅度提高。社会保障管理服务体系初步建立，形成了以各级社会保险经办机构为主干、以银行及各类定点服务机构为依托、以社区劳动保障工作平台为基础的社会保障管理服务组织体系和服务网络，并逐步向乡镇、行政村延伸。“金保工程”一期建设任务顺利完成，建立了中央、省、市三级网络，并全部实现省、部联网。

      “十二五”时期，是实现全面建设小康社会的关键时期，是加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的攻坚时期，也是社会保障领域深化改革和在关键环节上实现突破的重要时期。党中央、国务院高度重视社会保障体系建设，为社会保障事业加快发展提供了坚实的政治基础；改革开放３０多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，综合国力极大增强，为社会保障事业加快发展提供了雄厚的经济基础；我国社会发展进入新的阶段，人民生活水平显著提高，广大人民群众的社会保障意识增强，对社会保障的期盼提高，为社会保障事业加快发展提供了良好的社会基础；社会保障制度经过２０多年的改革探索，积累了宝贵的经验，为社会保障事业加快发展提供了丰富的实践基础。在充分认识社会保障事业加快发展的有利条件的同时，也必须清醒地看到，我国社会保障体系还不完善，城乡社会保障发展还不平衡，广大农村地区社会保障发展严重滞后，一些基本保障制度覆盖面比较窄；随着城镇化进程的不断推进，加强制度整合、衔接和推进管理服务一体化的要求日趋紧迫，难度不断提高；城乡间、不同群体间社会保障待遇差距仍然较大，矛盾比较突出；人口老龄化加快，养老保险个人账户大部分空账运行，社会保障长期资金平衡和基金保值增值压力加大；社会保险统筹层次低，信息化建设发展水平不均衡，管理服务体系不健全等问题尚未得到根本解决，在一定程度上成为完善社会保障体系、促进基本公共服务均等化发展的制约因素，必须研究采取相应措施，认真加以解决。

      二、指导思想

      高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使广大人民群众得到基本保障，共享经济社会发展的成果，促进社会主义和谐社会建设。基本要求是：

      （一）更加注重保障公平。充分发挥社会保障再分配的调节功能，把人人享有基本社会保障作为优先目标，基本解决制度缺失问题，使人民群众都能享有相应的基本社会保障制度安排；逐步提高社会保障水平，使其与经济发展水平相适应；协调平衡各项社会保障制度的待遇水平，逐步缩小相关群体的保障水平差距，使广大人民群众平等共享经济社会发展成果。

      （二）更加注重统筹城乡发展。以农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等群体为重点，以促进城乡统筹、更好适应流动性要求为目标，加快社会保障制度整合，提高统筹层次，推进制度规范，完善政策体系，做好各类制度的衔接和社会保险关系的转移接续工作，努力清除影响就业人员转移就业和享受各类社会保障待遇的障碍，维护参保人员权益。

      （三）更加注重优质高效服务。加强社会保障的基础设施建设，健全服务网络，提高社会保障公共服务可及性。加大政府对社会保障公共服务体系建设的投入，加快信息化建设，改进服务手段，提高社会保障公共服务便利性；加快理顺社会保障管理服务的体制机制，建立全国统一的社会化管理服务体系和规范的管理服务流程，加强标准化建设，提升服务质量，为广大群众提供均等化的社会保障公共服务。

      （四）更加注重可持续发展。实行国家统一决策与分级管理相结合、公平与效率相结合、权利与义务相对应，明确划分社会保障事权，落实各级政府、用人单位和参保个人的主体责任，建立健全多渠道筹资机制，实现社会保障基金中长期平衡。进一步加大调整财政支出结构的力度，稳步提高社会保障支出占财政支出的比重。继续做实企业职工基本养老保险个人账户，扩大全国社会保障基金规模，充实国家战略储备。加强风险预测，保证资金长期收支平衡，积极稳妥推进基本养老保险基金投资运营，大力发展多层次社会保障体系，为应对人口老龄化高峰提供制度和资金保障。

      三、发展目标

      未来五年社会保障事业发展的主要目标是：社会保障制度基本完备，体系比较健全，覆盖范围进一步扩大，保障水平稳步提高，历史遗留问题基本得到解决，为全面建设小康社会提供水平适度、持续稳定的社会保障网。

      （一）制度建设。各项保障制度基本完备。机关事业单位养老保险制度改革稳步推进，已有各项保障制度不断完善。城乡统筹取得积极进展，多层次保障体系进一步完善。

      （二）覆盖范围。基本养老保险、基本医疗保险保障人群实现基本覆盖。“十二五”期末，城镇基本养老保险参保人数达到３．５７亿人，其中企业职工基本养老保险达到３．０７亿人；新农保参保人数达到４．５亿人。城乡基本医疗保险参保率在２０１０年基础上提高３个百分点。工伤保险参保人数达到２．１亿人，失业保险参保人数达到１．６亿人，生育保险参保人数达到１．５亿人。城乡最低生活保障实现应保尽保。

      （三）保障水平。继续提高各项社会保险待遇水平。企业职工基本养老金、城镇居民社会养老保险和新农保基础养老金稳步增长。职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合在政策范围内住院费用支付比例达到７５％左右。城镇居民基本医疗保险和新农合门诊统筹覆盖所有统筹地区，稳步推进职工基本医疗保险门诊统筹。失业保险、工伤保险、生育保险待遇标准和城乡低保标准稳步提高，工伤伤残职工享有基本的职业康复服务。

      （四）服务体系建设。覆盖全社会的劳动就业和社会保障公共服务网络基本形成，全国所有街道（社区）、乡镇（行政村）基本完成劳动就业和社会保障基层服务平台建设，行政村普遍实施劳动就业和社会保障协管员制度。县级以上（含县级）普遍建立布局合理、功能齐全、信息联网的社会保障基础服务设施。国家统一标准的社会保障卡持卡人数达到８亿人。纳入社区管理的企业退休人员比例达到８０％。社会养老服务体系和儿童福利服务体系更加完善，建立健全残疾人服务体系和农民工留守家属关爱服务体系。经常性社会捐助体系进一步完善，各乡镇（街道）基本建立经常性捐助站（点）和慈善超市。

      四、大力推进社会保障制度建设，基本解决制度缺失问题

      （一）加快健全养老保险制度。实现新农保制度全覆盖，提高基础养老金水平。完善企业职工基本养老保险制度。建立城镇居民社会养老保险制度，在试点的基础上全面实施。研究制定因病或非因工死亡参保人员遗属领取丧葬补助金和抚恤金办法，以及因病或非因工致残完全丧失劳动力参保人员领取病残津贴办法。在试点的基础上，积极稳妥地推动机关事业单位养老保险制度改革。

      （二）加快完善医疗、工伤、失业、生育保险制度体系。进一步完善职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新农合制度，积极推进门诊统筹。加强工伤预防工作，深入推进以职业康复为重点的工伤康复工作，预防工伤和职业病的发生，努力让更多工伤职工重返工作岗位。注重强化失业风险防范功能，继续推进规范失业保险基金支出范围政策实施，建立预防失业、促进就业的长效机　制。研究探索建立生育保障制度体系。

      （三）实施应对人口老龄化的社会保障政策。实行有利于促进就业的社会保障政策，建立社会保障待遇水平与缴费情况相挂钩的参保缴费激励约束机制。立足当前，着眼长远，继续做实企业职工基本养老保险个人账户，研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。积极稳妥推进养老保险基金投资运营，实现基金保值增值。继续通过中央财政预算拨款、划拨国有资产、扩大彩票发行等渠道充实全国社会保障基金，为应对人口老龄化高峰做好准备。

      （四）建立健全家庭养老支持政策。完善农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度，完善和落实城镇独生子女父母老年奖励政策，建立奖励扶助金动态调整机制，鼓励有条件的地区在基本养老保险基础上，积极探索为独生子女父母、无子女和失能老人提供必要的养老服务补贴和老年护理补贴。

      （五）健全残疾人社会保障制度。完善残疾人社会保障体系，将残疾人纳入覆盖城乡居民的社会保障体系并予以重点保障和特殊扶助，研究制定针对残疾人特殊困难和需求的社会保障政策措施，扩大残疾人社会保障覆盖面，提高残疾人社会保障待遇。建立贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度。

      （六）大力发展补充保险。在建立健全各项基本社会保险制度的基础上，针对人们不同的社会保障需求，落实和完善税收支持政策，积极稳妥发展多层次社会保障体系。发展企业年金和职业年金，鼓励用人单位为劳动者建立补充养老保险；鼓励个人建立储蓄性养老保险；统筹考虑各类人群的补充医疗保险政策，逐步建立适合不同群体、分不同档次的补充医疗保险制度；鼓励发挥商业保险补充性作用。

      （七）进一步健全社会救助制度。完善城乡最低生活保障制度，规范管理，实现应保尽保。合理确定低保标准和补助水平。进一步完善临时救助制度，帮助缓解低收入家庭突发性、临时性生活困难。完善城乡医疗救助制度，做好与基本医疗保险制度的衔接。

      五、加快城乡社会保障统筹，稳步推进保障制度和管理服务一体化建设

      （一）统筹城乡社会保障体系。推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设。研究制定城乡社会保险制度衔接办法，实行城乡居民养老保险统一经办管理。探索整合城乡基本医疗保险管理职能和经办资源，鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。

      （二）进一步提高统筹层次。稳步提高各项社会保险统筹层次，扩大基金调剂和使用范围，增强基金共济能力。全面落实企业职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹。新农保实现省级管理。全面实现医疗、工伤、失业、生育保险地（市）级统筹，逐步建立省级基金调剂制度，积极推进省级统筹。

      （三）切实做好社会保险关系转移接续工作。以农民工为重点，妥善解决人员流动过程中社会保险关系转移接续问题，实现制度的有效衔接。全面实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法。落实医疗保险关系转移接续办法，实现医疗保险缴费年限在各地互认，累计合并计算。以异地安置退休人员为重点，完善异地就医管理服务，探索建立参保地委托就医地进行管理的协作机制。统一社会保险信息管理标准，实现相关信息指标体系和编码体系全国统一，方便全国范围信息交换，适应人员流动需要。

      十、强化基础保障，确保纲要实施

      （一）加强社会保障法制建设。认真贯彻《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》，修订《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，制订医疗保险、养老保险、社会保险经办管理服务和基金监督等法规，以及与法律法规相配套的部门规章。加快社会救助法和慈善法立法进程，建立养老服务准入、退出和监管制度，构建完善的社会保障法律体系。

      （二）加大政府公共财政对社会保障的投入。明确各级政府在社会保障方面的责任，建立政府对社会保障的正常投入机制和不同层级政府间的分担机制。各级政府要调整财政支出结构，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重。加大中央财政对社会保障体系建设的投入，巩固现有筹资渠道，积极开辟其他资金来源。适应社会保障事业快速发展需要，切实保障社会保险经办机构管理服务所需经费以及社会救助等机构所需经费。

      （三）健全社会保障公共服务体系。遵循方便、安全、低成本的原则，整合基层公共服务功能，延伸基层公共服务网络，加强劳动就业和社会保障平台建设。按照精简、高效、统一的原则，完善社会保障组织体系。开展大规模的专业培训，不断提高社会保障系统工作人员履行职责和提供服务的能力。充分利用社会资源，采取政府购买服务的方式加强和改善基本公共服务，提高服务质量和效率。

      （四）推行社会保障一卡通。以实现社会保障全国一卡通为目标，完善协调机制，建立统一标准，全面发行社会保障卡，实现社会保障卡跨险种、跨地区广泛应用。加快推进“金保工程”二期建设，建立全国统一的社会保障信息系统，并逐步与医疗卫生、社会福利、社会救助等社会保障相关信息系统做好衔接，实现协同共享，为一卡通提供高效、安全的技术支持保障。

      （五）继续做大做强社会保障战略储备资金。按照“可操作、可持续、有增长”的原则，研究多渠道补充全国社会保障基金；依据现有制度安排，通过完善国有股减转持相关政策、做好国有上市公司追溯部分的国有股份划转工作和扩大彩票发行等渠道，进一步加大对全国社会保障基金的支持力度，充实全国社会保障基金。

      （六）加强社会保障科学研究和宣传。进一步推动理论和科技创新，为社会保障事业发展提供系统的理论指导和科技支撑。建立社会保障专家库、资料库和基础数据库。重点开展社会保障资金中长期平衡等涉及全局和长远的发展战略、基础理论和重大政策研究，形成有中国特色的社会保障理论和政策体系。加强政策评估、技术标准、量化分析、预警预测与社会保险精算等专题研究，建立数据分析系统。大力推广科研成果应用，促进决策、管理、服务科学化。多渠道筹集资金，增加科研经费投入。加强社会保障政策宣传和舆论引导。

      （七）加强社会保障国际交流与合作。加强社会保障领域双边、多边合作，适时批准适合我国国情的社会保障国际公约，积极参与国际劳工公约和建议书等国际劳工标准的制订。通过双边谈判，签订双边社会保险互免协议。立足国情，学习借鉴国际社会保障管理服务经验，提高处理和解决实际问题的能力，加强社会保障对外宣传。

      （八）实施社会保障重大项目。按照事权划分责任，分级负担，加大投入，在充分利用现有资源的基础上，统筹实施基层劳动就业和社会保障综合服务平台、社会保障服务平台、工伤康复示范平台和社会保障人才队伍建设等重大项目。

      １．基层劳动就业和社会保障综合服务平台建设。

      整合和利用现有资源，继续加强基层劳动就业和社会保障公共服务平台建设，完善服务设施。将社会保障业务信息网延伸到基层服务中心和服务站，为广大人民群众提供更加便捷、高效的服务。整合县及县以下社会保障公共服务功能，加强基层社会保障公共服务工作人员队伍建设。

      ２．社会保障服务平台建设。

      加强国家、省级、市级社会保障服务平台建设，统筹考虑国家级和省级异地就医结算平台建设，改善参保人员参保缴费、社会保险关系转移、待遇核发、社会保险档案管理、异地就医结算等经办服务条件。

      ３．社会保障信息化工程。

      围绕广泛推行社会保障一卡通，全面加快社会保障信息化建设。加快实施“金保工程”二期项目。依托国家电子政务网络，建立覆盖全国、联通城乡、安全可靠的社会保障业务信息网络和跨地区信息交换结算平台，建立多险种统管、跨区域接续、城乡一体化的社会保障经办服务系统。完善社会保障基金业务监管系统、宏观决策支持系统和１２３３３电话咨询服务系统。提升数据中心水平。统筹规划建设灾备中心。形成全国统一的社会保障网络安全信任体系。

      ４．社会保险标准化工程。

      坚持以人为本、急用先立、上下联动、试点先行的基本工作原则。从现在起到２０１５年，基本建立起结构合理、层次分明、重点突出、科学适用的社会保险国家标准体系，行业标准、地方标准与国家社会保险标准协调配套，将社会保险服务、评价、管理等领域的全过程纳入标准化管理轨道，实现对关键环节和关键因素的有效监控，以标准化手段提升社会保险经办管理服务能力。“十二五”时期，按照人力资源和社会保障标准化建设总体要求，充分调动社会各方力量和资源，研究制定有关社会保险标准。

      ５．工伤康复示范平台建设工程。

      充分利用现有医疗和康复资源，以国家级和区域性工伤康复平台为示范引导，以地区级康复平台为基础，以购买服务为主要方式，以促进工伤职工职业康复为主要目标，研究逐步构建功能完备、分布合理的工伤康复新格局。国家级工伤康复示范平台要依托现有资源，按照面向全国、辐射周边的要求，建设成为集医疗康复、职业康复、人才培训、康复科研及假肢矫形器装配于一体的具有国际先进水平的大型综合性国家级工伤康复示范平台。区域性工伤康复示范平台依托所在省份现有资源进行建设，主要建设成立足所在省份，辐射区域内其他省份，并通过区域性工伤康复平台的示范作用，带动区域内其他省区市地区级康复平台发展的以职业康复为核心的综合性工伤康复示范平台。地区级康复平台立足本地，利用现有资源开展系统规范的工伤康复工作。不同层次的工伤康复平台协同推进，共同促进全国以职业康复为核心的工伤康复体系建设。

      ６．失业动态监测预警项目。

      为发挥失业保险预防失业的作用，依托基层人力资源和社会保障平台，建立健全统一的失业动态监测预警指标体系，配置必要设备，开发实用软件，加强人员培训和能力建设。争取到“十二五”期末，在所有省级单位和设区市及部分县（市），设立失业动态监测点，跟踪了解监测企业岗位变化、失业人员就业需求等动态情况，适时发布失业预警信息，并相应采取措施，预防和减少失业。

      ７．社会保障人才队伍建设工程。

      以中高级专业人才队伍建设为龙头，带动人才队伍建设工程的全面实施。力争用５年左右的时间，初步建设一支优秀的业务骨干队伍：培养１００名左右掌握社会保险政策、精通经办业务的管理人才，培养１０００名左右社会保险经办相关专业领域的业务专家，培养１００００名左右岗位管理能手和业务标兵；利用现有资源特别是各级各类学校及其他教育机构，打造一批合格的人才教育培训基地，建立国家级高级管理和专业人才培训基地。同时，指导各地完善现有的干部培训设施，为开展分层次、分类别、多渠道、大规模、重实效的人才开发培训提供基础保障；基本完成专业教材的开发和师资的培养。开发学习支持服务系统，丰富教育培训手段，开展远程教育，构建统一的网上交流平台。

      ８．建立低收入家庭认定体系。

      加快建设全国低收入家庭认定体系，为落实针对低收入家庭的基本养老、基本医疗、基本住房、基本教育、最低生活保障等城乡困难家庭基本生活保障政策奠定坚实的基础。

      （九）抓好规划的贯彻实施。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，是坚持立党为公、执政为民的具体体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作，是保增长、保民生、保稳定的重要任务。各地区和各部门要深刻认识加快完善社会保障体系的重要性和紧迫性，把全面实施规划纲要纳入重要议事日程。要抓紧制定本地区、本部门的具体实施方案和年度计划，加强领导、明确责任、分工协作，统筹协调、抓好落实。要加大重点项目立项和推进力度，加强对规划实施情况的动态监测与跟踪分析，及时发现和解决规划执行过程中存在的问题，定期组织对规划实施情况的检查，开展规划执行情况期中和期末评估，确保规划各项任务落到实处。