① 编制之痛——

    编制外员工和编制内员工相比，不仅难以实现“同工同酬”，在社会保障、向上发展等方面也难以享受到平等待遇

    吴奕在上海一家媒体做校检工作已有12年，但一直是编外人员。“进不了编制内，就永远是‘二等公民’，收入差一大截，别人有的福利待遇我们都没有。”

    编制内外，差距有多大？

    吴奕年收入约为2万元，同样岗位编制内员工按职称不同，年收入5万—7万元不等。每月的饭贴、车贴，编制内员工是编制外的一倍，每年的高温费、安全奖也要高出不少。编制内员工每月有洗理费200元，编制外员工不享受。编制外员工也没有带薪休假。

    吴奕知道法律规定“同工同酬”，但不敢向单位提出要求，因为担心失去工作，毕竟在事业单位稳定而体面，为外人所羡慕。

    员工分为编制内外，这种状况在事业单位普遍存在，法院、检察院、媒体、学校、医院、科研院所……有的事业单位，编制外员工数量甚至超过编制内员工，承担着主要的业务工作。

    但是，干得再多、再好，如果没有编制，其处境还是非常尴尬，通常和编制内员工没法比。收入差距是一方面，此外还难以享受到编制内员工完整的福利待遇，如社会保障、落户口，评职称、向上发展也往往得不到平等的机会。

    对此，编制外员工怨言颇多，事业单位管理方也有难处。

    一个编制，意味着一份财政拨款。一个事业单位有多少编制，不是单位本身能决定的，每增加一个都要花很大功夫。何况，目前各级编制部门对事业编制的总原则是“精减”，这就意味着事业单位如果没有大的职能变化，扩编几乎不可能。

    张澄海是国家质检总局下属一家杂志社的负责人，他坦言，没有编制，有能力的人往往留不住。两年前，杂志社一名优秀的员工跳槽到一家中央企业，因为那家企业可以落北京市户口。“我真的很想留住他，为此专门向上级部门打了报告，但得到的回复是，我们杂志社只有一个正式编制，这类事情实在没办法解决。”

    清华大学人事部门的一位负责人介绍，清华近两年面向全球招聘了不少学术带头人，受编制所限，相当一部分未纳入正式编制。“编外人员收入不低，但在福利待遇方面则很难平等。”他举例，编外人员的子女很难上清华幼儿园、清华附小、清华附中，但编内人员，包括保卫人员、食堂工作人员，则可以直接享受这些福利。

    还有一些事业单位干脆通过大量招聘编制外员工来控制用工成本，用一份编制内员工的钱去养活三到四个编外人员，即使有了新的编制，其编外员工也很难转正。

    ② “计划轨、市场轨”——

    企业通过双轨用工压低成本，员工按身份分配而不是按劳分配，同样的劳动付出，薪酬可能相差一倍多

    如果说事业单位用工“双轨制”受制于编制有限，那么企业用工“双轨制”则没有任何制度限制，但仍然在各大企业普遍存在。

    新人/老人，正式工/劳务工，固定工/临时工，不同身份的员工，采用不同的人力资源管理政策，甚至在同样岗位上干同样的活儿，待遇都存在相当大的差异。

    云天化是国有控股企业，拥有员工3.5万人，除了原国有企业固定工外，还大量使用着社会招聘人员、长期劳务工、临时工。在生产操作的主要岗位上，招聘人员占到20%左右；在生产操作的辅助岗位上，劳务工占到了50%以上；在营销、技术岗位上，招聘人员也占到近20%.虽然固定工以外的员工已成为企业运营的重要力量，但其薪酬存在明显差距。原国企人员月薪通常在3000—6000元之间，而招聘人员和劳务工则在1600—3000元之间。在社保、技能培训、住房等方面也采取完全不同的管理制度。

    国务院发展研究中心企业研究所副研究员王继承认为，企业用工“双轨制”，是伴随着国企改革出现的，其初衷是尝试打破铁饭碗。在计划经济条件下，企业用工制度十分僵化，职工“干好干坏一个样、干多干少一个样、干与不干一个样”，企业因而缺少活力。为改变这种状况，国家允许企业可以采用市场化机制决定劳动用工的进出升降，于是企业出现“市场轨”，目的是为了建立起市场取向的用工制度，并随着企业外部竞争需要而不断扩大，但原有的“计划轨”管理模式并未退出，进而形成了双轨制。

    “计划轨”中的职工，仍带有“铁饭碗”痕迹，劳动合同形式化，实质上享受的是终身雇佣，企业通常无法辞退职工，福利报酬接近平均主义，仍有内部退养制度。“市场轨”中的职工，劳动力流动性很高，采用市场化的人力资源管理，雇佣关系没有保证，福利报酬主要与企业利润和个人表现相关。

    王继承表示，企业“双轨制”有其正面意义。从企业内部来看，“市场轨”对“计划轨”具有“鲶鱼效应”，即国企改革的过程中，市场化人力资源管理模式总是先在“新人”如招聘人员、劳务工中推行，“新人”多劳多得、能上能下的机制会对“老人”起到示范效果。从更大范围来看，“双轨制”缓冲了转型经济背景下数量巨大的国有企业在进入市场化竞争过程中成本控制的压力，既有利于原有职工的稳定，又有利于扩大就业。

    但是，从员工的角度来看，“双轨制”弊端是显而易见的，造成了员工福利、社保方面的不平等和员工个人发展方面的不平等。特别是随着用工市场化程度的提高，越来越多企业中“市场轨”员工数量接近并超过了“计划轨”员工，如港口、造船等行业，“市场轨”员工已占到50%以上，倘若还沿用老办法，必然会影响员工的积极性，进而影响企业的竞争力。

    ③ “我被劳务了”——

    用人单位强制老员工与劳务派遣机构重新签订合同，再在原单位继续从事劳动，规避法律风险

    在《劳动合同法》实施后，“双轨用工”更多地表现为“劳务派遣”。

    《劳动合同法》规定，连续签订两次劳动合同或在同一单位连续工作满10年，劳动者可以要求签订无固定期限劳动合同，并明确要求“同工同酬”。这部法律实施前，许多员工曾寄望于它能从实质上解决“双轨制”的不公平。但随后却出现了劳务派遣的“非正常繁荣”。不少用人单位为了降低用工成本或避免日后可能发生的纠纷，委托劳务派遣公司，与员工签订劳务合同。派遣公司的介入使许多已在用人单位工作多年的员工从“合同工”变成 “派遣工”。

    陈小姐是北京一家电力企业2004年招聘的员工，在《劳动合同法》实施时已签订过两次劳动合同，她满心以为可与企业签订无固定期限劳动合同，没想到在合同到期后，人事部门却拿来一纸劳务协议，她只有两个选择，或者不签另谋高就，或者成为劳务输出人员。

    中华全国总工会的调查显示，在《劳动合同法》正式实施以后，劳务派遣工数量不但没有减少，反而增加了，有的用人单位强制过去的劳动合同工与劳务派遣机构重新签订合同，再以劳务派遣人员的名义在原单位继续从事劳动，有的大单位干脆出资成立一个劳务公司，把编制外员工统统转成劳务人员。一些劳务派遣公司也意外地发现自己迎来新的商机，甚至直接打出广告，可以承接这类业务，以使用工单位无“后顾之忧”。许多体制外员工自嘲是“被派遣了”。

    人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南表示，劳务派遣本身没有错，是灵活用工的必要方式，也是满足用工单位不同层面用工需求的必然补充。在世界各国，劳务派遣都广泛存在。

    “现在的问题是劳务派遣被滥用。法律明确规定劳务派遣应当限于‘辅助性、临时性、替代性’的岗位，但一些用工单位是只要能用劳务派遣人员就用劳务派遣人员，甚至在技术性岗位、管理性岗位上都有劳务派遣人员。”苏海南说，这实质上是用工单位把劳务派遣作为一个降低劳动力成本的手段来使用。许多劳务派遣公司运作不规范、资金不足，一旦发生纠纷或者出现工伤等情况，根本没办法承担赔偿责任，最终导致劳动者权益受损，也极易引发大规模的劳动纠纷。

    ④ 并轨路有多长——

    “一步取齐”难度大，应纠正用工双轨制中不合理、不公正现象。期盼法律法规更明晰、易操作

    有人提出，既然用工双轨制有诸多不合法、不合理的方面，就应出台强制措施“一步取齐”、实现“并轨”。

    “用工多样化是正常现象，当前需要纠正的是多样化过程中的不公正、不公平现象。”对于强制并轨，苏海南并不十分赞同。

    他指出，用工双轨制现象大量存在，根本原因在于体制转轨不到位，法律法规不够完善，也是我国二元经济在用工方面的体现。由于我国普通劳动力资源长期供过于求，“强资本、弱劳动”，这给某些企业以可乘之机，无视国家法律法规，想方设法压低用工成本。劳动者自身在建立劳动关系方面处于弱势地位，往往只能被动地接受企业的分配方式和分配结果。而《劳动法》、《劳动合同法》虽然明确了“同工同酬”，也对“劳务派遣”等做出一些规定，但这更多地体现了一个原则性的要求，在具体的实施中还缺少详细、可操作的办法。这些情况，都不是一项法规或者一个行政指令就能解决的。

    此外，“一步取齐”还面临“向哪端取齐”的问题。“比如一个垄断电厂抄表工，正式员工的年薪可能近10万元，聘用的农民工干完全相同的工作，可能刚刚1万多元。如果都统一成近10万元，明显不符合岗位的实际价值。但如果强行统一成1万多元，虽然合理，但正式工既得利益受损太大，又可能带来影响稳定等一系列问题。”

    苏海南说，现阶段应当首先对“用工双轨制”的不合理、不公正从上到下形成社会共识，不能熟视无睹或法不责众，让劳动者看不到希望。

    更重要的是完善法律法规，并尽力使法律明晰、具有可操作性，对违法行为加大监督处理。比如劳务派遣究竟在哪些岗位上可以用，完全可以有更加清晰的界定，同时应当加大力度规范劳务派遣公司，保证员工的权益。再比如对同工同酬，也应当出台具体的规范，在现阶段至少可以先要求用工单位不要把劳务派遣工与劳动合同制员工混岗工作，而是“不同用工制度、不同岗位、不同工作任务、不同薪酬”，既缓和现有矛盾，也不会使用工成本大幅度增加。对于实在无法调岗的临时工、劳务派遣工，就应该努力做到与正式工同工同酬，然后在新员工中逐步统一薪酬制度和薪酬待遇。据了解，实现这一点并不会很难。北京部分中央媒体就已对所有编制外员工实现了“同工同酬”，受到员工欢迎。

    对国有企业用工双轨制现象，苏海南表示，国企改革经过多年实践仍保留原有的用工方式，肯定不合理，有必要采取措施打破僵化的按身份用工的体制。“目前国有企业经营状况普遍好转，这为建立起真正的市场化用工制度提供了良机，应当抓住这个机会。”

    “事业单位的双轨制用工则有赖于事业单位体制改革的整体推进。”他认为，事业单位应继续深化改革，能改制为企业的则企业化运营，脱离编制的限制；某些事业单位为主的行业可以打破壁垒，让国有、民办多种所有制共同参与。他透露，今后国家将逐步加大事业单位体制改革力度，这将为解决双轨用工的难题创造条件。