关于就业问题的调研报告

      就业是民生之本，党的十七大将扩大就业作为一个重要指标纳入国民经济建设中，实现充分就业对于发展国民经济、维护社会稳定和构建和谐社会具有十分重要的意义。为认真总结实施积极就业政策以来我省促进就业工作的成效和经验，分析存在问题，研究改进措施，根据省政府领导意见，由省政府研究室牵头，组织相关部门，对我省就业再就业工作进行了认真调研，现将有关调研情况告如下。

      一、近年来我省就业再就业工作主要成效

      （一）积极的就业政策促进了全省就业工作的平稳发展

      根据中央部署，自XX年以来，省委省政府在全省认真推行积极的就业政策，提出了就业优先战略，确定了“增加就业岗位、落实再就业政策、加大再就业资金投入、强化再就业服务和帮助困难群体就业”等五大工作目标，提出了“就业和再就业工作要与增加投资相结合、与加快基础设施建设相结合、与国有企业改革相结合、与城市化相结合、与农业产业化相结合”的五个结合要求，并以省政府名义将就业再就业目标下达各地州，要求各地把增加就业岗位、实现就业人数、控制失业率等目标纳入当地经济和社会发展计划，并先后制定出台了一系列促进就业再就业的配套政策和操作办法，形成了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业机制，全省就业工作平稳发展，各项就业指标基本实现。XX-XX年年，全省城镇新增就业人数95.01万人，年均增加约19万人；城镇登记失业人数累计54万人，年均登记失业人数11万人；农村劳动力转移到非家产业就业人数521.6万人次，其中，省外流动就业人数为201.14万人次；累计投入使用就业再就业资金15.17亿元；领取《再就业优惠证》的下岗失业人员50.4万人，实现再就业42.9万人，再就业率为85.1%；参加失业保险人数为190.55万人，失业保险基金收入30.49亿元，支出18.76亿元，有35.4万人享受失业保险待遇；建立公共就业服务机构 127个，职业介绍机构共1715个，其中：公益性职业介绍机构1518个，街道、乡镇劳动保障事务所1359个，社区劳动保障工作站855个。

      （二）劳动力市场体系和现代公共就业服务体系基本建立

      云南省劳动力市场从20世纪80年代中期开始探索，90年代逐渐培育并随着国家“金保工程”的实施而不断发展，至今，一批设施、功能较为齐全的地方性的劳动力市场体系框架基本建立，包含职业介绍、就业训练、失业保险和劳动就业服务企业等内容的就业服务体系以及职业介绍咨询服务网络基本形成，通过市场配置劳动力资源已经成为我省劳动用工的主导方式。

      一是全省城乡普遍建立了劳动保障所（站）。XX年，全省129个县（市、区）所辖的53个街道已经全部建立了劳动保障所（站），1517个乡镇上已经有1301个乡镇建立了劳动保障所（站），全省851个社区中，已有637个建立了劳动保障工作站。基层劳动保障工作平台的建设，使劳动保障工作重心下移、更贴近群众，窗口前移、更方便群众。二是全省基本完成了劳动力市场网络和信息化建设，并逐步完善了劳动力市场的职能。“十五”期间，全省各级劳动力市场场地建设面积达82，649.84平方米，其中：州、市级为14，428.18平方米，县级为68，221.66平方米。市场内设有求职与用人登记、信息发布与查询匹配、职业指导与政策咨询、推荐介绍与现场招聘等服务项目和窗口。全省各地先后筹集劳动力市场建设资金8，026.03万元。其中国家补助138万元，省级补助691.25万元，各州、市、县自筹7，196.78万元。各级政府除资金投入外，还以其它方式支持劳动力市场建设，如房产、土地、办公用品、设备等，折合资金3，161.67万元。

      XX年，云南全省共有职业介绍机构1 865个，其中，省级1个，地、州、市级16个，县(区)以上140个，街道51个，乡镇级1，477个，其它部门开办的28个，个人开办的169个。职业介绍工作人员2，675人。劳动保障部门开办的职业介绍机构完全覆盖了全省县以上行政区域，乡镇职业介绍机构已覆盖了全省乡镇的75.2 %，工作覆盖面达到90%以上。全省劳动力市场载体建设形成了以省级劳动力中心市场为龙头，以16个州、市为劳动力分市场，128个（不含丽江市古城区）县级公共介绍机构为骨干、其它民办职业介绍机构为补充的劳动力市场体系。

      （三）农村劳动力转移输出成效显著

      农村劳动力向城市流动（劳务输出）是关系经济发展和社会稳定的大问题，也是实现农民增收的有效手段。省委、省政府将劳务输出作为农民增收和三项扶贫工程的重要任务来抓，加大了输出前的引导培训和职业技能培训的投入，强化了劳动力市场的建设，全省劳务输出规模稳中有升，劳务收入稳定增长，输出区域不断拓宽，农村劳动力转移输出已经成为缓解城乡就业矛盾和农民增收的重要途径。据省劳动保障部门数据显示， XX年年1-10月，全省当年共输出劳务人员137.68万人次，完成年计划任务的172 %。其中:境外输出0.49万人次，占0.36%；省外输出40.81万人次，占输出人数29.65％；省内输出36.45万人，占输出人数26.47％，县内输出59.92万人，占输出人数的43.52%。预计全年输出150万人次，完成年计划80万人的187%。

      XX年起，我省开始实施“兴边富民工程”劳务输出项目，当年省级投入1，147.28万元，其中劳动力市场建设费380万元、农村劳动力引导性培训及职业技能培训费用767.28万元，组织开展职业技能培训27，251人，输出劳务人员239，600人次，完成省下达计划任务43，500人的550%, 当年实现劳务收入约11.5亿元。XX年投入1，317万元，其中劳动力市场建设费120万元，农村劳动力引导性培训及职业技能培训费用1，197万元，组织开展职业技能培训33，398人，输出劳务人员24，4728人次，完成省下达计划任务39，900人的613%，当年实现劳务收入约11.7亿元。XX年年投入1，848万元，其中劳动力市场建设费18万元，农村劳动力引导性培训及职业技能培训费用1，830万元，组织开展职业技能培训42，018人，输出劳务人员313，510人次，完成省下达计划任务36，600人的856%，当年实现劳务收入约14.7亿元。

      （四）失业保险有效发挥了保生活、促就业的作用

      全省失业保险制度在巩固中不断发展，统筹级次提高，实现了“地级统筹，省级调剂，财政补贴”的管理方式，失业保险基金稳步增长，有效发挥了保生活、促就业的作用。到XX年底，全省参保人数回升达到189.2万人。5年间，全省失业保险基金收入24.3亿元，与“九五”相比增收15.2亿元，增长166%；基金支出18.4亿元，与“九五”相比增加12.9亿元，增长232%；省级向9个州市调剂失业保险基金1.35亿元，与“九五”相比增加1.02亿元；救助失业人员达到32.6万人，与“九五”相比增加20.23万人，增长164%；帮助7.12万名失业人员实现再就业，与“九五”相比增加2.96万人，增长71%。

      （五）资源枯竭型城市就业再就业成效显著

      昆明市东川区是我省典型的资源枯竭型城市，随着矿产资源的日益枯竭，东川的企业发展陷入困境，大量劳动者失业，最高时登记失业率达40.2%。为有效促进东川区企业的转产经营和改善劳动者就业状况，XX年4月，省委、省政府决定在东川建立再就业特区，对东川再就业特区劳动就业提供许多优惠政策，为东川再就业特区经济发展起到了积极的促进作用，也为我省其他类似的资源型城市成功探索出一条发展道路。

      XX年年末，东川区户籍总人口为30.9万人，其中非农业人口7.7万人，农业人口23.2万人；全区农业劳动力人数11万人，富余劳动力人数1.6万人，外来流动人口5，100人。

      在实现就业方面，XX年年城乡就业人数17，938人(其中：在职就业农民工11，117人)；在本地就业6，821人(其中：“两后生”826人，下岗失业人员4，836，大中专毕业生750人，技校毕业生409人)。XX年年毕业后实现就业的“两后生”361人，复退转业军人就业92人，劳务输出人数11，174人。

      在失业方面，XX年年新增城镇失业人员4，709人，其中：大中专毕业生400人，“两后生”2400人，复转军人100人，其他人员1，809人；外地户口到东川就业489人。XX年年城镇登记失业率为19%，比上年下降了5个百分点。

      在再就业资金使用方面，自XX年东川再就业特区建立以来，中央、省、市三级共安排再就业资金1.14亿元。XX年年支出再就业资金2，054.15万元。截止XX年年末，累计结余再就业资金3，707万元。

      二、当前我省就业工作面临的主要困难和问题

      近年来我省就业再就业工作取得了重大进展和明显成效，但是也还面临一系列的问题，“十一五”期间我省就业再就业工作任务还十分繁重，需要长期艰苦的努力。

      （一）劳动力总量供求矛盾将长期存在，就业再就业工作压力进一步加大

      城乡就业需求的快速增长与社会可以提供的就业岗位之间，在人口不断增加和劳动生产率不断提高的双重作用下，劳动力供大于求的矛盾将长期存在而且更趋复杂。据劳动保障部门测算，我省有农村劳动力2，091万人，其中还有500万人需要在今后几年转移就业，加上每年有37万左右的城镇新增劳动力、登记失业人员，以及100万省外常年入滇就业的外来人员，特别是仍在实施的企业改革和事业单位改制，导致由就业转失业的人数增加，全省每年领取失业保险金的人数居于16-17万人的高位上，我省gdp每增加一个点，仅能带动2.6万人就业，若经济增长保持9%的速度，我省每年新增就业岗位不超过30万个。因此，就业压力非常大，就业供求矛盾将长期存在。

      （二）就业结构性矛盾比较突出

      云南是一个多民族、边疆、贫困省份，据“五普”资料显示，我省0—14岁的人口占人口总数的26.02%(全国平均为22.89%)；每10万人中具有大学受教育程度的为2013人(全国3611人)；具有高中受教育程度的为6563人(全国11146人)；具有初中受教育程度的为21233人(全国33961人)；具有小学受教育程度的为44768人(全国35701人)；文盲率为11.39%(全国6.72%)。

      从以上数字可以看出，我省的劳动者素质远远滞后于全国。我省的人力资源在数量上供大于求，在质量上表现为供不应求，尤其是边境地区农业劳动力就业难、少小民族、直过民族、艾滋病感染者等特殊困难人群就业难等问题亟待解决。此外，城镇每年新增需要就业人数为34万人，还有农业富余劳动力520万人需要转移就业，就业的结构性矛盾突出。

      （三）困难群体再就业矛盾

      我省就业困难群体主要包括四类人群：一是“4050人员”，即有劳动能力和劳动愿望的男50周岁以上、女40周岁以上的高年龄下岗失业人员，这些人因年龄偏大、技能单一，实现就业非常困难。二是长期下岗失业者；三是无技能和低技能劳动者；四是女性下岗群体，由于男女不同的生理特点，女性一直是就业中的弱势群体，下岗女性群体更加集中了女性就业的弱点，是弱势中的弱势群体。

      目前，我省下岗失业人员的就业去向，按个体经营、企业招用、公益岗位安置、灵活就业进行分析，各方面的就业比例依次为：46%、12%、12%和30%，二次就业人员再次被企业招用的机率不高，绝大多数人都只能通过从事个体经营或是靠灵活就业（频繁流动打工）谋生。其中，灵活就业人员由于就业不稳定、劳动报酬偏低，极容易成为就业质量不高的贫困人群，生活水平与其他劳动者相比差距在拉大。据我省昆明市五华区劳动保障部门提供的调查资料，该区10347名失业人员，担负有供养责任的约占70%多；在从事临时性、灵活性就业人员中，收入低于最低工资标准的约占40%，享受最低生活保障的占15%；有能力接续养老保险和医疗保险关系的人员，分别只占就业转失业人员的30%和14%，并且多数是距离退休年龄还差10来年的“4050”人员。这些就业质量不高的劳动者，生活水平与其他劳动者相比差距在拉大，正成为城市中的困难群体。特别是今后进入老年时，老有所养、病有所医问题，会因为没有参加社会保险使他们的处境更艰难，并最终成为社会的沉重负担。

      少小民族就业与艾滋病感染者等特殊困难人群就业问题日趋突出。第一，我省25个边境县(市)有农业人口约505万人，有农村劳动力约319万人，其中富余劳动力136万。通过上一轮“兴边富民”行动计划，有66万多人次通过引导性培训和职业技能培训实现了就业，现仍有富余劳动力约70万人；第二，我省少数民族众多，少小民族分布广而散，大多居住在边远山区，远离城市，获取各种信息的机率小、速度慢，受教育程度普遍偏低，一些少小民族群众只会说本民族语言，不会说汉语，语言交流上的障碍，职业技能低下等因素，使其就业难度加大；此外，我省艾滋病感染者因其所患疾病的特殊性，对就业岗位有特殊的要求，限制了他们实现就业的渠道和空间，加上社会上人们对此疾病的恐惧心理，对此类患者不理解，不愿招用此类人员就业，客观上形成了对艾滋病感染者的就业歧视，限制了艾滋病感染者的就业。

      （四）失业保险促进就业的作用未能充分发挥

      一是失业保险参保人数增长缓慢。2003年全省参加失业保险的单位数为30299户，参加失业保险职工人数为183.0万人，2004年全省参加失业保险的单位数为33174户，参加失业保险职工人数为173.2万人，2005年全省参加失业保险的单位数为39600户，参加失业保险职工人数为189.2万人，2006年全省参加失业保险的单位数为40704户，参加失业保险职工人数为189.36万人。二是失业保险费征缴难，失业保险费欠费逐年增加，清欠难度大。三是失业保险金发放不规范。由于实行委托银行发放，失业保险经办机构与职业介绍机构联系不紧密，就业情况信息不对称，一些人一边领取失业保险金，一边从事有收入的劳动，增大了失业保险基金的不合理支出，影响了失业保险事业的健康发展。四是失业保险基金促进就业的作用未能充分发挥。

      三、促进就业的对策建议

      （一）调整产业结构，扩大就业渠道

      一是积极发展县域经济，加快农村小城镇建设。以加快基础实施建设、调整经济结构和培植财源为重点，强化农业基础，构建工业支柱，放手发展非公有制经济和以旅游业为主的第三产业，推动县域经济发展，创造第三产业就业岗位，就地就近解决失地农民就业。二是加快农业产业结构调整，加快农业产业化发展，扶持具有比较优势的传统产业，开发新兴产业，加大科技投入，延长农产品生产链，增加农产品附加值，吸纳和解决农村富余劳动力的就业问题。三是发展乡镇企业，促进乡镇企业的发展上规模、上档次，利用农村劳动力资源丰富的优势，提高乡镇企业竞争力，就地就近吸纳农村富余劳动力。

      （二）落实再就业优惠政策，鼓励创业

      （一）税收扶持政策方面，对矿区等就业难点和高失业地区、难点群体应给予更实惠的扶持，不分服务型还是加工型企业，到难点地区和高失业地区招用下岗失业人员，或招用“4050”下岗失业人员，以及辅业改制安置富余人员，在所得税减免不足以激励和引导企业吸纳下岗失业人员时，应考虑给予减免营业税甚至减征部分增值税，最大限度地解决就业难点问题。政策导向上，减免税的数额、期限，应有利于鼓励企业招用大龄下岗失业人员、建立稳定的劳动关系、为招用的下岗失业人员办理社会保险等。对初次就业从事个体经营或是组织起来创业的城市青年（含各类院校毕业生），给予2-3年的减免营业税和所得税扶持，打开青年人创业的通道。

      （二）小额担保贷款政策方面，要解决政策性贷款与商业信贷的机制衔接问题，解决商业银行承办小额担保贷款的积极性和责任相统一问题。对小额担保贷款的其他运作模式，要给予解决运行成本，多种形式地开展小额担保贷款工作。进一步简化和完善担保程序、贷款程序、贴息程序，提高工作效率。对初次就业的城市青年，也要考虑给予小额担保贷款扶持，鼓励更多的青年人自己创业。

      积极鼓励个人自主创业，凡进行了城镇失业登记的军队复员退役军人、大中专毕业生和城镇失业人员自主创业的个人均可享受国家对持《再就业优惠证》人员自主创业时，给予的特殊优惠政策，主要包括：予以本人一次全免费培训；三年内在规定的限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；三年内免收登记类、证照类、和管理类的各项行政事业性收费。从事个体经营的，可为其提供3万元以内的小额担保贷款；合伙经营或组织起来就业的，可按每人5万元以内的贷款额度提供小额担保贷款，并给予自主创业者每人2000元的一次性补贴。

      （三）再就业资金政策方面，要研究解决财政对就业的长期投入问题，建立相对稳定的就业资金投入机制。公益岗位补贴严格限于扶持“4050”下岗失业人员中的特困人员；社会保险补贴应扩大范围，增加灵活就业的“4050”下岗失业人员中，收入只达到最低工资标准、缴纳社会保险（养老、医疗）有困难的人员，以及招用就业难点、高失业率地区下岗失业人员和招用“4050”下岗失业人员的各类企业。按照统一城乡劳动力市场的要求，通过增加对公共职业介绍服务机构的资金支持，向进入城市就业的农村劳动者、城市失业青年，提供免费职业介绍服务和部分职业培训补贴。

      （三）采取更加灵活的措施，促进青年就业

      一是开展职业指导师培训。与教育部门协商，挑选从事毕业生就业指导的教师进行职业指导师培训，加强毕业生就业指导力量的建设。二是组建毕业生就业指导专家顾问团。针对毕业生初次就业中存在的主要问题，充分开发社会资源，邀请职业指导、企业人力资源管理的专家，走进校园与毕业生进行面对面的指导、咨询。三是组织民办培训机构、民办职业介绍机构参加服务周。挑选受劳动保障部门表彰的放心培训机构、放心职介机构为毕业生开展服务。针对房地产发展快、室内设计人员需求旺盛的市场信息，结合毕业生参加室内设计职业技能培训起点高、贯通性强、培训时间不长并且培训后就业快、收入高、受到毕业生欢迎的实际，准备开展室内设计师职业技能竞赛，从学生学员中选拔优秀分子参赛，竞赛成绩突出的选手现场与装饰公司签订就业合同。通过举办类似技能与岗位直接联通的职业技能竞赛，引导毕业生树立科学的市场就业观和技能培训观。

      （四）完善失业保险制度，发挥失业保险在促进就业中的作用

      一是继续坚持依法扩大失业保险覆盖面，逐步扩大失业保险的适用对象。二是调整失业保险制度作用的理念，将失业保险制度与就业政策和措施紧密衔接，相互联动。三是扩大失业保险基金用途，在失业保险基金中增加岗位工资补贴、社会保险补贴等支出项目，用于鼓励企业减少裁员，进行必要的失业调控。

      （五）强化职业教育和技能培训，提高劳动者就业能力

      建立政府主导、市场配置资源的职业教育培训机制。在省政府领导下，制定适应全省经济社会发展对技能人才需要的政策措施，统筹安排初等、中等、高等职业教育培训发展规模、比例和布局，积极稳妥地推进管理体制和办学体制改革，促进职业教育培训与经济建设和社会发展的紧密结合。

      多渠道筹措职业教育培训资金，改善办学条件。完善政府投入机制，促进不同类别的职业教育培训在经费投入上的协调、合理。依据GDP增长速度和技工学校发展的需要，逐年增加技工学校的财政性经费。城市教育附加中用于职业教育的比例不低于15%，其中用于技工学校的不低于20%，主要用于技工学校实习实验设备的更新和办学条件的改善。各级政府财政部门应当把高技能人才队伍建设资金列入人才工作经费预算，用于2个国家级、10个省级高技能人才培训基地建设，并逐年加大投入，保证其设备、设施、材料和能源的配置；地方政府在安排适用扶贫资金、农业科技开发经费、技术推广经费时，应当安排一部分农村劳动力培训经费，推动农村劳动力转移就业。各类企业依法承担职业教育和职业培训费用，按职工工资总额的2%提取职业教育经费，并列入成本开支。鼓励各类职业学校和职业培训机构主动面向市场，发展校办产业和开展社会服务，多方筹措办学经费，增强自我发展能力。

      认真落实就业准入制度和职业资格证书制度。严格执行劳动者就业或上岗前必须接受职业教育和职业培训的制度，属国家和省规定的实行就业准入控制的职业（工种），必须从取得相应职业资格证书的人员中录用。一般职业（工种）招收录用员工是，优先录用取得相应职业学校学历证书和职业资格证书的人员。全面落实学历证书和职业资格证书“双证书”制度，努力提高学生职业技能水平。

      实施国家高技能人才培训工程。在数控技术、机电一体化等紧缺的职业工种，依托大型企业国家级重点技工学校和高级技工学校的职业院校建立2个国家级、10个省级高技能人才培训基地，大力开展高技能人才培训。

      积极鼓励社会力量举办职业培训。鼓励有条件的企业或个人举办技工学校和职业培训机构，鼓励进行合作之、股份制、职业教育集团等新型办学形式的探索。鼓励国外、境外组织与个人依照我国法律和办学要求在我省举办技工学校和职业培训机构。

      （六）完善就业服务网络平台，提升就业服务水平

      建立起社会化、高效率的就业信息服务网络平台。建立严格的信息管理制度，制定劳动力市场信息网络管理办法，研究制定网上招聘求职的规则，规范网上招聘求职行为，完善牢笼理事长信息公开发布系统，建立和完善劳动力市场信息检测分析制度，对职业供求信息进行统计分析，向社会公开发布，进一步完善劳动力市场工资指导价为制度，建立工资指导价位制度。

      建立以中心劳动力市场为示范、以公共职业介绍机构为主干、以街道劳动保障所为延伸、其他组织和民办职业介绍机构共同发展的4及网络体系，通过网络逐步延伸到社区、企业和家庭。提高就业服务的针对性和时效性。改善市、区综合性就业服务场所的布局，职业介绍、就业培训、失业保险、社区服务各项业务向下延伸，为广大求职人员和用工单位提供最大的方便。